Банки в Украине Всё о финансах и экономики
Здоровый конкурентный рынок дает бизнесу равные условия и возможности, а гражданам — качественные продукты по адекватным ценам. Дело Антимонопольного комитета — защищать конкуренцию, но в Украине он годами воспринимался как орган давления на предприятия и учреждение, принимающее жалобы на тарифы ЖКХ.
Почти год назад на руководящие должности АМКУ пришла новая команда выходцев из бизнеса. За это время удалось многое сделать — Комитет стал публиковать свои решения, появилась понятная система определения размеров штрафов, были упрощены процедуры, начались крупные расследования злоупотреблений.Тем не менее, уровень развития конкуренции в Украине оставляет желать лучшего, в то время как огромный штат АМКУ продолжает тратить большую часть ресурсов, решая вопросы стоимости электроэнергии для отдельно взятого пенсионера и расследуя эффекты сомнительной рекламы.
Глава Антимонопольного ведомства утверждает, что эта эпоха подходит к концу, и в 2017 году мы увидим новый орган с более масштабным подходом к защите прав потребителей. Что это значит для экономики, бизнеса и отдельного гражданина, Юрий Терентьев рассказал в интервью Delo.UA.
Когда Айварас Абромавичус объявил об отставке, у Вас не возникло такого же желания?
Я не закончил все то, что планировал. Уходя, надо осознавать, что время, потраченное здесь, было потрачено с пользой, чтобы можно было показать результаты своей деятельности. Мы с комитетом начали действительно серьезную работу по перезапуску всего этого органа. Я думаю, что мы увидим качественно другой АМКУ только в начале 2017 года, может быть, в конце 2016 года. Для меня этот другой комитет — это орган, который знает свои цели и задачи, который помогает экономике Украины развиваться в правильном направлении.
В АМКУ должна быть отраслевая компетенция, то есть люди, которые занимаются мониторингом рынков, должны быть профессионалами. Сейчас мы специально закрепили отдельные отрасли за отдельными госуполномоченными для того, чтобы они были не просто процессуальными лицами, которые рассматривает дела, но и глубоко разбирались в проблематике рынка вместе с соответствующим отраслевым подразделением.
Вы говорите о межведомственном взаимодействии. Однако пока не понятно, с кем придется работать в ключевых министерствах.
Должна быть институциональная память в госорганах. То, что мы предлагаем — это то, что объективно нужно стране. Если команда в Минэкономики поменяется, значит будем работать с другими людьми.
Но вам все равно нужна поддержка со стороны?
Дело в том, что первичная функция Антимонопольного комитета — это защита конкуренции. Защита осуществляется или же через рассмотрение дела о нарушениях, или же через так называемое адвокатирование конкуренции. Во втором случае мы даем обязательные рекомендации, обязательные предписания органам или субъектам хозяйствования о том, что какие-то действия нужно исправить. Вместе с тем развитие конкуренции — это больше задача отраслевых министерств, местной власти, Министерства экономики, потому что Антимонопольный комитет, как бы он ни хотел, но он не заставит, например, другие авиакомпании летать в Украину.
После Вашего прихода многое было сделано: разработана методика штрафов, начата публикация решений, однако в рейтинге GlobalCompetition по эффективности Антимонопольного законодательства Украина на 136 месте из 144 по итогам 2015 года.
Для рейтингов, как правило, берут некий прошлый период, а мы видим результаты сейчас.
Из-за прежней непубличности комитета, из-за непубличности его решений, из-за отсутствия конкуренции между юристами и комитетом в процессе работы по делам отрасль конкурентного права была фактически заморожена последние 20 лет.
В настоящее время мы разрабатываем критерии эффективности деятельности наших территориальных отделений, ведь 95% решений принимается на их уровне. В среднем по году это 2-3 тысячи решений. Если посмотреть эти решения, то они в основном направлены против естественных монополистов.
Это заявления физлиц?
Да, это заявления физлиц по вопросам ЖКХ, энергетики, подключения.
Что-то поменялось в этой структуре за прошлый год?
Разрабатываемая новая стратегия комитета направлена на устранение дисбаланса между нашим излишним вниманием к регулируемым рынкам. На регулируемых рынках комитету действительно есть чем заниматься, но точно так же там есть чем заниматься и отраслевым регуляторам. Они должны заниматься, наверное, 80% возникающих проблем.
Сейчас мы представили теротделениям новую концепцию о том, что эффективность их работы будем оценивать по экономической значимости дел, которые они рассматривают, по положительному воздействию решений теротделений на экономическую жизнь соответствующего региона.
Это по размерам штрафов?
Нет, не по размерам штрафов. Есть проблемы, связанные с чем угодно, например, какой-то субъект А в отношении потребителя В поднял цену на 50 копеек. Можно начать расследование этого дела и вынести штраф по этому факту за злоупотребление монопольным положением. Мы имеем определенную проблему, которая стоит 50 копеек, и мы имеем потраченный ресурс комитета в виде полугода расследований и 400 человеко-часов.
А давайте посмотрим, есть ли потребители с такими же проблемами — допустим, таких субъектов 10 тысяч — и тогда мы должны решать не проблему одного субъекта, а проблему всех субъектов. И решать ее, не расследуя дело полгода-год и вынося штраф, а вступая очень быстро в консультации с нарушителем, давая ему обязательные к исполнению рекомендации и решая эту проблему для 10 тысяч в течение одного месяца.
Если мы хотим гнаться не за количеством штрафов и открытых дел как главными показателями нашей эффективности, а в первую очередь за экономическим эффектом от нашей деятельности, то, естественно, со временем мы увидим и другую эффективность работы местных органов и центрального органа, а также другую скорость исправления проблем.
Вы говорили, что обычно бизнес не жалуется на другой бизнес.
Это правда. Всегда есть баланс сил и не все равны. Например, есть облэнерго в какой-нибудь области. Есть поставщик по нерегулируемому тарифу и есть предприятие, которое хочет получать электроэнергию, которая должна пройти через облэнерго. И у нас есть ситуации, когда, например, какие-то большие промышленные предприятия обращаются в это облэнерго один раз, два, три раза для того, чтобы иметь возможность покупать электроэнергию у поставщика по нерегулируемому тарифу, а облэнерго незаконно им отказывает — игнорирует эти заявления, делает вид, что эти заявки просто не получает. Большие субъекты подают жалобы на эти облэнерго в Антимонопольный комитет, доводят дело до конца.
Возможно, для какого-нибудь киоска или магазина, для какого-нибудь маленького предприятия игра не стоит свеч, поэтому они и не жалуются на такое облэнерго. Но прецеденты, когда субъекты защищают свои права, используя инструменты Антимонопольного комитета, есть. Мы видим такие прецеденты в вопросах злоупотребления монопольным положением, частично в вопросах недобросовестной конкуренции, но практика по недобросовестной конкуренции немного однобока, потому что в основном все жалобы идут по распространению информации, которая вводит в заблуждение потребителя.
Субъекты могли бы проявлять большую инициативу.
Наверно, если бы им проще давались эти процессы…
К примеру, в ноябре мы встречались с бензинщиками, их было, наверное, человек четыреста. И все говорили, что есть группа субъектов, которая злоупотребляет, которая нарушает все, что возможно, и «мы вам обязательно дадим информацию о фактах этих злоупотреблений». Но они нам ничего не дали. А теперь представим себе — штат территориального Антимонопольного комитета — 20 человек максимум. Финансирование у нас не очень большое. Мы можем заниматься какой-то работой, но проводить выездные проверки, мероприятия, наблюдение за субъектами мы не в состоянии. Если ты знаешь, что есть заправка, которая находится рядом с твоей, и она продает, допустим, поддельный бензин, то ты должен пожаловаться, если хочешь защитить свой бизнес от недобросовестной конкуренции. Мы про эти факты можем попросту не знать, если нам о них не расскажут.
Защита твоих прав — это твое право.
Другое дело, когда нарушается публичный порядок, например, когда комитет по собственной инициативе открывает дела. Но мы не можем из Киева видеть всю картину экономики страны. Антимонопольные ведомства некоторых стран действительно вложили очень большие инвестиции в создание системы именно активного мониторинга ситуации на рынках, но это колоссальные инвестиции, и пока это сделали только две страны — Голландия и Великобритания. И пока соотношение эффективности на инвестицию вызывает вопрос — слишком дорого стоит воссоздание системы контроля еще в одном органе. У нас есть система органов государственной власти, и каждый должен отвечать за свою часть.
А почему бизнес не участвует в этом?
Я думаю, что есть, возможно, какой-то культурный барьер, который основан на том, что мы как бы поощряем «стучать» друг на друга. Но, извините, если ваши права нарушены, то вы не «стучите», а защищаете свои права. Я могу представить, что бизнес, наверное, беспокоится о конфиденциальности информации.
Что вы обсуждали на встрече с Гонтаревой?
Любые искажения конкуренции отражаются на цене, которую платит потребитель. Задача Нацбанка — сдерживать инфляцию. А мы смотрим на искажение конкуренции, которое чаще всего проявляется в ценовых искажениях, приводящих к инфляции. И если Нацбанк разрабатывает и улучшает механизмы управления инфляцией, идентифицирует основные драйверы инфляционных процессов, то у нас здесь есть очень много точек, где мы можем друг другу помогать, где Нацбанк как система раннего оповещения может нам говорить о каких-то негативных ценовых тенденциях. Мы можем начинать искать причину возникновения этих проблем и совместно давать экономическое благо для страны, для экономики, для потребителя в широком смысле.
Они вам рассказывают о ценовых изменениях как о симптомах?
Да, и это идеально. На самом деле надо не бинтовать рану, а лечить болезнь. И Антимонопольный комитет будет очень неэффективен, если по-прежнему будет реагировать на «эхо» каких-то настоящих проблем. Моим приоритетом является создание в Антимонопольном комитете действительно качественной функции мониторинга экономических процессов ситуации на рынках. И здесь если мы будем создавать дублеров других государственных органов, то это будет неправильно. Мы должны получать информацию, которая есть в этих других органах в том объеме, который нам нужен для выполнения нашей работы. И в этой связи, я думаю, у нас есть замечательные перспективы сотрудничества с Нацбанком.
Как Вы относитесь к тому, что мораторий на проверки опять будет продлен?
Нейтрально, потому что наших проверок этот мораторий не касается. Мы не ведем проверки хозяйственной деятельности так, как любые другие регулирующие органы. У Антимонопольного комитета есть полномочия проводить проверку субъектов хозяйствования только в рамках расследований.
Я не считаю, что если у нас есть право, то мы должны выходить на плановые проверки. Я против этого. К примеру, сейчас мы анализируем практику прошлых лет по ЖКХ, по энергетике, по подключению к сетям. И мы видим, что проблемы, с которыми люди обращаются к нам из года в год, одни и те же. Это означает, что если Антимонопольный комитет год принимает 2-3 тысячи одинаковых решений, из которых от 50 до 70% касаются ЖКХ и энергетики, то решения и штрафы, которые выносятся по этим решениям, не исправляют ситуацию. Надо подходить комплексно, чтобы проблемы не возникали в будущем.
Поэтому я думаю, что мы во второй половине 2016 года действительно выйдем с проверками. Скорее всего, они будут охватывать и начало 2017-го, для того, чтобы комплексно решить проблематику, связанную с ЖКХ, с подключениями, с электричеством, с газом. На местных уровнях проверим органы государственной власти, основных игроков, естественных монополистов.
История с трансформаторами Григоришина тоже, наверное, требует какого-то системного решения, потому что мы видим, что сделать прозрачной систему закупок недостаточно.
Если условия тендера прописаны под отдельного участника, то другие субъекты тендера могут обжаловать документацию конкурсных торгов в комитете. У нас есть жалобы двух видов. Во-первых, обжалуется документация конкурсных торгов (ДКТ), которая «горит» на дискриминационных условиях тендера. С другой стороны, могут обжаловаться результаты тендера. Я сейчас не дам вам сходу статистику, сколько у нас разброс по документации конкурсных торгов и по обжалованию результатов, но это примерно 40 на 60, где 40% — это жалобы на ДКТ, и 60% — на результаты.
Но есть другая проблема: мы выявляем большое количество сговоров на торгах, когда идет настоящий и так называемый технический участник. Когда мы начинаем эту ситуацию раскручивать, выяснять, в чем проблема, то оказывается, что на самом деле альтернативы нет — есть только одно предприятие, которое производит определенную продукцию. Но зачем вы тогда организовывали тендер? Почему не пошли по пути переговорной закупки у одного участника? Заказчики или не знают, что так можно, или не хотят затягивать, или боятся обвинений в коррупции. Но любой процесс надо организовывать правильно.
А как быть с обвинениями в коррупции?
В коррупции можно обвинить кого угодно, но обвинение нужно обосновать. Закон предусматривает возможность закупки у одного заказчика. Есть положение о том, как это делается. Не надо пытаться имитировать тендер там, где на самом деле тендера нет.
Дискуссия по штрафам началась очень давно, и с самого начала говорилось о том, что у АМКУ слишком большие полномочия в этом плане, что это единственный орган, который может установить размер штрафа, а суд может только отменить решение, но не может изменить его. К законопроекту 2431 было подано много правок, в результате норма о передаче прав судам из него выпала. Почему?
Мы давали нашу позицию по этому законопроекту, но обсуждают его депутаты. В каком виде этот закон попадет в Раду и в каком выйдет оттуда, мне сказать сложно. Могу только сказать следующее — в этом вопросе много эмоций.
Суд не штрафует, суд проверяет решение административного органа с точки зрения государства и права. Поэтому если говорить о законопроекте 2431, о праве суда пересматривать решение АМКУ, это право есть и сейчас. То есть суд может отменить решение АМКУ. В законе сейчас есть норма, говорящая о том, что субъект может обжаловать полностью или частично решение Комитета в суде. Единственный вопрос состоит в том, а может ли суд сказать, что вместо штрафа в 20 млн грн должен быть штраф 15 млн, или же он должен сказать, что факты не были исследованы и решение отменяется или возвращается Антимонопольному комитету на переоценку. По большому счету, мы готовы жить и работать в условиях, когда суд будет пересматривать размер нашего штрафа, но для того, чтобы он мог это делать, должна быть методика начисления штрафа, чтобы суд не подменял Антимонопольный комитет, а проверял соответствие решения.
Расскажите об эффекте амнистии концентраций.
Мы видим, что субъекты пока сдержанно относятся к этому институту амнистии. Большого потока заявлений нет. Может быть, просто субъекты ждут хороших прецедентов, что действительно какие-то группы обратились, и Антимонопольный комитет занял либеральную позицию в отношении техники применения указанных норм. К примеру, одна украинская группа обращается за получением разрешения на приобретение нового актива за рубежом. Показывая отношения контроля, они показывают всю свою группу, как она действительно выглядит. И в структуре этой группы мы видим, допустим, что-то не соответствующее той информации, которая нам была показана раньше — например, 5 концентраций, которые были получены без разрешения комитета. Мы тогда расцениваем вот это раскрытие как информирование комитета в рамках программы амнистии о том, что эти концентрации состоялись, и рекомендуем субъектам дополнительно подать заявления. Сейчас субъекты подали 3 заявления, мы их рассматриваем.
Может быть, не столько ждут либеральных решений, сколько опасаются запрета постфактум?
Может быть. Есть случаи, когда концентрации совершались без разрешения или потому, что субъекты не знали, что необходимо обращаться в Антимонопольный комитет, или потому, что они сознательно хотели ускорить заключение сделки, или же потому, что они действительно боялись запрета. В отношении третьего случая я могу сказать, что, скорее всего, такие субъекты не обратятся. В отношении первых двух случаев мы поощряем, чтобы субъекты обращались и получали разрешения.
А вы на какое количество заявлений рассчитывали?
Сложно сказать. У нас за прошлый год было подано порядка 800 заявлений. Были годы, когда подавалось до 1,5 тыс. заявлений. Но большинство этих заявлений были по иностранным транзакциям. Оценить сейчас, сколько транзакций было на рынке, я не могу. Мы не планировали какого-то конкретного количества обращений в рамках амнистии.
Мы поощряем, информируем, напоминаем, но 15 марта закончился 6-месячный срок, в течение которого мы применяли штраф 20400 грн. Правда начался второй 6-месячный срок, в течение которого штраф уже будет превышать 100 тыс. гривень.
О супермаркетах. Их адвокаты говорят, что решение, которое они сейчас обжалуют, международные консультанты считают неправомерным, в том числе, компания RBB Economic, которая консультировала сам комитет.
Она не консультировала комитет, у нас было совместное мероприятие, в котором участвовала компания RBB. Решения, которые выносились по этому делу, сейчас находятся в суде. Если я не ошибаюсь, у нас было 19 субъектов, по которым были вынесены решения. По состоянию на сейчас у нас есть одно негативное решение в суде первой инстанции и одно негативное решение в суде второй инстанции. Это компании «Ашан» и «АТБ». Если пытаться выстроить какую-то логику решений, то суды приняли решение против комитета в случае тех компаний, которые не работали с «Эй Си Нильсен».
Но давайте пытаться сформировать какую-то прецедентную практику и какие-то выводы делать из всего процесса, когда у нас будет картинка хотя бы по всем субъектам в апелляционной инстанции. Тогда мы действительно сможем сказать, что у суда есть какой-то последовательный подход. Я лично сторонник конкуренции во всем, и в поиске правды тоже. В этой книжке (Антимонопольное законодательство ЕС, — Ред.) только одна страничка — это законодательство, а остальное — это судебные прецеденты. Поэтому мы за то, чтобы формировалась качественная прецедентная практика, чтобы позиция суда была понятной и прозрачная. И для нас, и для всех участников рынка это будет только благо.
Как Вы думаете, сколько нам надо времени для того, чтобы эта практика сформировалась?
Эта практика формируется десятилетиями. Первые решения по вопросам монополизма в США были приняты в 1911 году, то есть в Америке эта практика формировалась 100 лет. В Еврокомиссии вопросы конкурентного права вошли в законодательство с 50-х годов. Опять-таки, нам помогает евроинтеграция, потому что мы можем внедрять прецедентное право Европейского союза по аналогии с прецедентным правом Европейского суда по правам человека, который фактически является источником права для Украины. Мы не говорим о том, чтобы провести рецепцию европейского конкурентного права, но наше право не должно противоречить европейскому. Фактически мы используем европейские прецеденты в наших делах. Когда сформируется собственная украинская практика? Я думаю, что она уже сейчас существует, но если не быть излишне оптимистичными, то я думаю, что по состоянию на середину 2017 года у нас будет основная база вторичных нормативных актов комитета, разъясняющая все главные элементы конкурентного права Украины.
Процесс наработки этих документов уже идет?
Он уже идет. Он совпадает с графиком проекта «Твиннинг». Наши «близнецы» — это «Бундескартельамт» (немецкое конкурентное ведомство) и Конкурентная комиссия Литвы. Они выиграли тендер Еврокомиссии на «Твиннинг» Антимонопольного комитета. Проект начнется летом, и его основная задача — помощь нам в выполнении Договора об ассоциации.
Объясните, насколько изменилось влияние комитета на экономику?
Нам сложно сказать, насколько оно изменилось, потому что для того, чтобы сказать, насколько изменилась прибыльность компании, надо видеть прибыльность сейчас и прибыльность потом.
В мире существуют разные модели оценки эффективности конкурентных ведомств, но универсальной, идеальной не существует. Можно просто смотреть практику других стран, но все равно нам придется сделать собственную.
То есть в итоге все равно все сводится к ценам для потребителей?
В конечном счете, любые искажения конкуренции проявляются в той или иной мере в ценах, которые платит потребитель. Поэтому индикатором, термометром, который говорит о существовании проблем, самым простым маркером являются цены. Если мы видим, что в Украине, допустим, предмет Х стоит 1 евро, или 30 гривень, а за границей через 500 км — 50 центов, то это для нас основание разобраться.
