Кто распоряжается российским бюджетом?

Мы привыкли к тому, что в нашей стране огромное количество законодательных актов — начиная с Конституции — не имеет никакого практического значения, так как игнорируется или извращается их собственным гарантом — государством.

Но некоторые законы по непонятным причинам продолжают вызывать у россиян смутное доверие. В частности, даже осведомленные депутаты Госдумы уже начали ломать копья по поводу проекта бюджета на 2009-2011 годы.

Бедняги! — они так и не поняли, что государство относится к закону о бюджете так же, как и к большинству остальных своих законов, и потому его подробное обсуждение попросту не имеет смысла.

Подчеркну: речь не о действительно эксклюзивном качестве подготовки бюджетов, из-за которого бюджет, например, на 2008 год пришлось перерабатывать уже в январе этого же самого 2008 года, так как предусмотренные в нем параметры утратили всякое отношение к реальности.

Речь именно о полном небрежении государством — в данном случае Минфином — законами России.

Конечно, доходы и расходы бюджета отклоняются от предусмотренных бюджетом по объективным причинам: цена нефти и инфляция обычно оказываются выше, а собираемость налогов — ниже плановых показателей; необходимость же борьбы с инфляцией традиционно трактуется правительством как необходимость всячески урезать бюджетные расходы, даже ценой неисполнения обязательств правительства.

Однако есть направления, которые определяются только волей правительства. Это внутренние займы, бюджетные кредиты, продажа драгметаллов и приватизация. Здесь исполнению бюджета не мешает ничего — и именно здесь наблюдаются наибольшие отклонения от закона, которым его утверждают.

Начнем с того, что после всех законодательных корректировок бюджета Минфин корректирует его еще раз — не внося в правительство и тем более в Госдуму каких бы то ни было законопроектов, а принимая без какой бы то ни было огласки так называемую «уточненную роспись».

И добро бы он потом просто выполнял ее вместо закона о бюджете! — наиболее изящный этап корректировки наступает потом, уже в процессе исполнения, когда чиновники Минфина по своему произволу выбирают, к каким показателям — предусмотренным законом о бюджете или «уточненной росписью» — они будут в меру сил и желания стремиться.

Ярче всего это видно на примере внутренних займов: если в первом полугодии чистое привлечение средств с внутреннего рынка составило 40,4 млрд.руб., то в июле погашение превысило привлечение на 16,2 млрд., а в августе — и вовсе на 87,8 млрд.руб.. Такое погашение внутренних займов — способ поддержания ликвидности банковской системы России и в целом финансового рынка.

Этот механизм был установлен не в бюджете на 2008 год, но в неформально изменяющей его «уточненной росписи». Если бюджет (после всех корректировок) предполагал продолжение прежней политики развития финансовой инфраструктуры при помощи размещения все новых госбумаг (за 2008 год предполагалось разместить бумаг на 463,3 млрд.руб. и погасить на 156,8 млрд., обеспечив привлечение 306,5 млрд.руб.), то «уточненная роспись» не предполагала привлечение средств с внутреннего рынка вообще и предусматривала пятикратное увеличение погашаемых обязательств — до 781,8 млрд.руб..

Практические действия Минфина — не следование закону (в виде бюджета) или собственным проектировкам (в виде «уточненной росписи»), но некое среднее. С одной стороны, он погашает внутренний долг полным ходом (масштабы погашения уже за восемь месяцев в 2,9 раза превысили предусмотренное в бюджете) в соответствии с «уточненной росписью», с другой — в соответствии с бюджетом привлекает средства с внутреннего рынка — на 396,0 млрд.руб. (что лишь на 14,5% ниже уровня, установленного уточненным бюджетом для всего года).

Схожая ситуация наблюдается и в других сферах.

Так, бюджет предполагал погашение бюджетных кредитов на 18,8 млрд.руб. с их предоставлением на 12,8 млрд.руб.. «Уточненная роспись» — вероятно, в рамках той же политики поддержания ликвидности — предусматривала полное прекращение погашения бюджетных кредитов и предоставление новых аж на 21,4 млрд.руб.. В январе-августе осуществляется промежуточная политика: относительно небольшие (на 5,0 млрд.руб.) погашения ранее выданных бюджетных кредитов сопровождаются выдачей также относительно небольших (на 10,7 млрд.руб.) новых бюджетных кредитов.

Далее: после всех корректировок бюджет предусматривал продажу драгметаллов на 15,45 млрд.руб. и приобретение их на 11,45 млрд.. Смысл продажи драгметаллов в условиях избыточности текущих доходов бюджета непонятен; вероятно, поэтому «уточненная роспись» бюджета предусматривала полный отказ от них, сохранив на прежнем уровне их приобретение (это еще и было способом поддержки ликвидности финансовой системы).

На деле продажа драгметаллов, хотя и с некоторым отставанием от графика, шла в значительных объемах (за январь-август их продано на 7,0 млрд.руб.), а вот приобретение в заметных, но все равно отстающих от плана объемах началось только в августе (в первом полугодии бюджет закупил драгметаллов аж на 0,5 млн.руб., а в августе — на 1,2 млрд.руб.).

Некоторые направления корректировки бюджета «уточненной росписью» производят впечатление откровенного бреда.

Так, бюджет предусматривал получение от приватизации (в том числе от продажи земли) 12,0 млрд.руб., а «уточненная роспись» исходила из полного отсутствия доходов по этой статье, что невозможно. На практике приватизация идет, но с большим отставанием от плана — за 8 месяцев годовые показатели выполнены менее чем наполовину (получено 5,6 млрд.руб.), причем в августе поступления от приватизации составили анекдотические 14,0 млн.руб..

Прирост неиспользуемых остатков на счетах федерального бюджета, который по бюджету должен был составить 2.117,8 млрд.руб., «уточненная роспись» сократила в 5,4 раза — до 394,6 млрд.руб.. Это разумно, но невероятно хотя бы потому, что в эту статью входит прирост Резервного фонда (который должен поддерживаться на уровне 10% ВВП) и прирост Фонда национального благосостояния. В результате об «уточненной росписи» в этой части никто и не вспоминал, а годовой прирост, предусмотренный бюджетом, был превышен уже к 1 сентября (за август он составил 145,6 млрд., а за первые восемь месяцев — 2.139,4 млрд.руб.).

Всего неиспользуемые остатки на счетах федерального бюджета на 1 сентября 2008 года составили 7.049,1 млрд.руб., что превышает утвержденный бюджетом уровень его годовых расходов (7.021,9 млрд.руб.). При этом эквивалент 3.504,6 млрд.руб. (49,7% от суммы неиспользуемых остатков) представляет собой средства Резервного фонда, эквивалент 784,5 млрд.руб. (11,1% остатков) — средства Фонда национального благосостояния, а остальное — 2.760,0 млрд.руб. (39,2% суммы неиспользуемых остатков) — заморожено на счетах бюджета и бюджетополучателей без какого бы то ни было официального оформления.

Корректировки бюджета (в 2008 году их уже было две: в январе и июне) не только отражают плохое качество его подготовки, но и позволяют Минфину исполнять его по своему усмотрению и даже самостоятельно изменять его значительные фрагменты, ставя новые задачи без какого бы то ни было законодательного оформления — при помощи простой «уточненной росписи».

… Такими возможностями, как Кудрин, в России не располагают ни Путин, ни Медведев. Только его можно всерьез именовать «царем» — как когда-то звали Ельцина…