Банки в Украине Всё о финансах и экономики
Виктория Пташник член парламентского комитета по вопросам экономической политики
Одним з проектів, спрямованих на реформування діяльності Антимонопольного комітету, є проект № 2431 — про внесення змін до законодавства про захист економічної конкуренції щодо визначення органами Антимонопольного комітету України розміру штрафів за порушення законодавства про захист економічної конкуренції. 12 листопада він був прийнятий Верховною Радою у першому читанні, а 9 грудня — розглянутий з поправками профільним Комітетом з питань економічної політики. За результатами розгляду — рекомендовано прийняти проект у другому читанні та в цілому як Закон.
Для початку коротко охарактеризую сам проект і, зокрема, основні його «плюси» для економіки в цілому. Головне досягнення проекту — обов»язок АМКУ обраховувати свої штрафи виключно на основі розробленої методики. Усі роки своєї діяльності Антимонопольний комітет обходився без будь-якої офіційної методики обрахування штрафів. На сьогоднішній день законодавством встановлена тільки верхня межа штрафу (у відсотках від загального річного доходу порушника), а от визначення конкретного розміру відносилося до «доброї волі» АМКУ. Очевидно, що така ситуація створила підґрунтя для маніпуляцій. У свій час Антимонопольний комітет розробив певні внутрішні правила обрахування штрафів, але вони не були обов»язковими та навіть не перебували у публічному доступі. Усе це не сприяло створенню нормального ведення бізнесу та аж ніяк не робило український ринок привабливим для іноземних інвестицій.
Щоб краще зрозуміти проблему відсутності такої методики для обрахування штрафів наведу кілька прикладів.
За часів колишнього керівництва найулюбленішими справами про порушення АМКУ були справи про поширення інформації, що вводить споживачів в оману, зокрема — через рекламу.
Одними з найбільш гучних справ за останні роки були «покарання» компанії, яка виробляє молочну продукцію під торговельною маркою «President» за використання слова «творог» та виробника лікарського засобу «Амізон» за слоган «9 з 10 українців обирають саме «Амізон»!». У першому випадку Комітетом було відкрито цілих вісім справ і у двох справах накладено штрафи на загальну суму 44 мільйони гривень. При цьому ці рішення були оскаржені в судах. Одне з них — штраф у 10 мільйонів — визнане судом недійсним. Розгляд другого позову відкладений до перегляду АМКУ свого рішення про штраф у 34 мільйони гривень. Тобто у суді АМКУ не зміг довести правомірність накладення таких величезних штрафів.
У випадку ж з «Амізоном» Антимонопольний комітет визначив, що рекламна інформація вводить споживачів в оману: так, не усі українці хворіють і використовують ліки, а тому і твердження, що 9 з 10 українців (тобто близько 40 млн.) обирають саме цей препарат не відповідає дійсності. На думку АМКУ, виробник мав вказати, що мова йшла про українців, що захворіли грипом. За таку невдалу рекламу виробники отримали штраф у 7,6 мільйонів гривень. Чому АМКУ призначив саме такий немаленький розмір штрафу — невідомо, оскільки його представники керувались «власним переконанням». Але цікавим є навіть не такий вражаючий розмір штрафу, а подальші його метаморфози. Так, в суд виробники не пішли, однак попереднє керівництво АМКУ все ж таки переглянуло своє рішення і призначило штраф у 350 тисяч гривень. Тобто штраф було зменшено у більш як 20 разів. Причому про накладений штраф у 7,6 млн. грн. говорили, мабуть, всі ЗМІ, а от таке суттєве зменшення чомусь пройшло поза увагою суспільства.
Схема була дуже поширеною: АМКУ призначав надмірно високий штраф, а після спілкування з порушником суттєво зменшував його за процедурою перегляду. Які магічні процеси відбувались між цими двома подіями можна тільки здогадуватись.
Дуже чітко вибірковість та суб»єктивність АМКУ проглядається при порівнянні розмірів штрафів за введення споживачів в оману. Продемонструю це на прикладі двох препаратів — «Шилентин» (рекламувався як панацея від раку та усіх можливих хвороб) та «Лазолван» (засіб від кашлю) — обидві справи розглядалися АМКУ приблизно в один і той самий час.
Тобто за явний обман споживачів, яким пропонували лікувати усі можливі хвороби, в тому числі й онкологію, біологічною добавкою, АМКУ призначив незначний штраф, в той час як за невірне зазначення лікувальних властивостей препарату відомої іноземної компанії, який, в принципі, використовується при тому ж захворюванні — застосував зовсім інший підхід.
З особистого колишнього досвіду представництва інтересів компаній в АМКУ пам»ятаю як його керівники, порушуючи справи, практично шантажували бізнес, ставлячи ультиматум — «або ви визнаєте своє порушення, або ми накладемо на вас максимально можливий штраф». Й навіть були випадки, коли представники колишнього складу АМКУ погрожували довести компанію до банкрутства.
Задля уникнення неоднакових підходів у штрафній політиці АМКУ як раз і був поданий законопроект №2431. Причому мета даного законопроекту — не лише закласти засади для розробки чіткої та обґрунтованої методики розрахунку штрафів, а й зробити її обов»язковою до застосування. Тобто передбачається, що це буде офіційний документ, зареєстрований у Мін»юсті, який передбачатиме чіткі правила для визначення розміру штрафу у кожному конкретному випадку. Цікаво, що попереднє керівництво АМКУ й діючі керівники окремих департаментів, які до сих пір лишаються на своїх посадах, виступали проти запровадження прозорого порядку розрахунку штрафних санкцій.
В разі прийняття ВРУ законопроекту 2431 очікується введення обов»язкової для АМКУ методики калькуляції штрафних санкцій, можливості оскарження рішень АМКУ суб»єктами господарювання на підставі неправильного застосування методики та винесення судами рішень про зобов»язання АМКУ прийняти нове рішення та змінити невірно визначений штраф.
Першочергова редакція проекту передбачала також наділення судів повноваженнями самостійно змінювати штрафні санкції, що були накладені АМКУ на порушників конкуренційного законодавства. Однак це положення викликало найбільше дискусій під час розгляду проекту у Верховній Раді. Після довгих обговорень із залученням не лише депутатів, а й представників АМКУ, Мінекономіки, бізнесу, громадських професійних організацій, було вирішено виключити це положення з редакції проекту, яка буде виноситись на голосування найближчим часом.
Дане питання має дві сторони. З одного боку, дійсно, суд у випадку оскарження рішення АМКУ повертатиме його на повторний розгляд тому ж органу. Це може вплинути на об»єктивність прийняття нового рішення АМКУ, якщо останній не захоче визнавати свої помилки. Хоча в цьому випадку у суб»єктів господарювання лишається можливість оскаржувати нові рішення АМКУ в судовому порядку.
З іншого — й надання права судам самостійно змінювати розміри штрафів на сьогоднішній день може нести в собі певні ризики. По-перше, необхідно зважати на те, що зміна розміру штрафу може стати об»єктом для маніпуляцій зі сторони суддів (адже під зміною штрафних санкцій слід розуміти як зменшення, так і збільшення їхнього розміру). По-друге, така методика розрахунку штрафних санкцій є явищем абсолютно новим для України і, відповідно, практика її застосування з»явиться в кращому випадку через півроку після її затвердження. Очевидно, що для затвердження остаточного варіанту методики калькуляції штрафів, її затвердження в Мінюсті, формування певної практики її застосування потрібен час. І дуже б не хотілося, щоб суди почали змінювати штрафи на власний розсуд, до запровадження зазначеної методики й, відповідно, формування практики її застосування.
Саме тому і було вирішено — спочатку розробити та впровадити методику розрахунку штрафних санкцій, напрацювати практику її застосування, в тому числі й у судах, а потім розглядати питання про наділення судів додатковими повноваженнями в частині самостійного перегляду розмірів штрафів, що накладаються АМКУ. Це мінімізує ризик неоднакового застосування норм права, яке, зазвичай, не має нічого спільного із здійсненням правосуддя й, відповідно, негативно відображається на бізнесі та інвесткліматі.
Мета реформи — обмежити Антимонопольний комітет у праві визначати розмір штрафу на власний розсуд та зробити обов»язковою методику розрахунку штрафів, яка б встановила певні «правила гри» та закрила існуюче протягом багатьох років «корупційне вікно».
А з метою щільного закриття цього вікна необхідно додатково запровадити відповідальність представників АМКУ за прийняття незаконних рішень, що я і планую робити найближчим часом. А всіх небайдужих до реформи антимонопольного законодавства запрошую приєднатися до розробки відповідних законодавчих ініціатив.
Ми також запитали представників відомих юридичних компаній їхню думку щодо доцільності наділення судів повноваженнями змінювати штрафи, винесені АМКУ.
Ігор Свечкар, партнер ЮФ «Астерс», заступник Голови Громадської ради при АМКУ:
Необхідність закріплення стандартів справедливого процесу у цій сфері правовідносин виникла вже давно. Зі свого боку АМКУ вже зробив важливий крок у цьому напрямку, офіційно закріпивши свої підходи до розрахунку розміру штрафів для більшості видів порушень. Але, у будь-якому випадку, модель справедливого процесу не може вважатись повністю завершеною, доки суд не буде повністю залучений до перевірки рішень АМК як у питаннях фактів, так і в питаннях права, включаючи перевірку правомірності накладеного штрафу чи зобов»язання. У частині досягнення цієї мети проект не викликає особливих дискусій.
А от питання, чи повинен суд тільки оцінювати правомірність встановленого АМКУ розміру штрафу або зобов»язання, чи повинен він також і сам їх змінювати — набагато складніше, ніж може здатись на перший погляд, і має як «за», так і «проти» щодо кожного з варіантів. Зокрема, відповідальність за ефективність правозастосування у сфері захисту економічної конкуренції, включаючи і ефективність санкцій та зобов»язань з точки зору виконання ними своїх функцій, несе, все ж таки, АМКУ, а не суд. Як мінімум, відстрочка передачі судам повноважень з перегляду розміру штрафу видається логічною — суди спочатку навчаться розбиратись у правильності калькуляцій АМК, і, у випадку незгоди, відміняти рішення АМК, а потім, вже на наступному етапі, зможуть й самі безпосередньо визначати належний розмір штрафу. А от щодо відміни зобов»язань, якщо для них немає правових та фактичних підстав — суд повинен просто відмінити рішення та не зобов»язувати АМК приймати нове зобов»язання.
Олексій Кот, керуючий партнер ЮФ «Антіка», член Громадської ради при АМКУ
В нашій країні на суди дуже часто намагаються покласти функції, які їм не властиві. Питання щодо встановлення розміру накладеного штрафу за порушення в сфері економічної конкуренції є винятково адміністративною функцією Антимонопольного комітету України, що є державним органом із спеціальним статусом, метою діяльності якого є забезпечення державного захисту конкуренції у підприємницькій діяльності.
Певна річ, суб»єкт господарювання повинен мати можливість оскаржити рішення Антимонопольного комітету, в тому числі щодо накладення штрафу, якщо розмір штрафу був встановлений не у відповідності до Методики з розрахунку розміру штрафів. І таке право в законодавстві закріплено. Водночас, повноваження суду мають обмежуватися винятково оцінкою законності накладення штрафу у відповідному розмірі. За результатами розгляду скарги на рішення АМКУ суд має або залишити його в силі, або скасувати та зобов»язати орган АМКУ прийняття в цій частині нове рішення. Саме такий підхід відображено у остаточній редакції законопроекту № 2431, що підготовлена Комітетом Верховної Ради України з питань економічної політики в остаточній редакції.
В жодному випадку суди не повинні наділятися повноваженнями, що віднесені до компетенції органів державної влади або місцевого самоврядування, зокрема функцією перерахунку розміру штрафу, нарахованого органами АМКУ.
В протилежному випадку існують ризики того, що несумлінні суб»єктами господарювання будуть намагатися використовувати суди в якості механізму для ухилення від відповідальності за вчинені правопорушення.
Олександр Мартиненко, Старший Партнер ЮФ СіЕмЕс Камерон Макена
За Конституцією судам підвідомчі усі правовідносини в державі. Це означає, що вони мають право постановляти рішення з будь-яких питань, що виникають у житті. Серед них — і з питань, що вирішуються у рамках адміністративного провадження. з огляду на це, суто теоретично суди мають мати також і право переглядати суми штрафів, що накладаються на суб»єктів господарювання у разі порушення ними конкуренційного законодавства.
Проте з огляду на поточний незадовільний стан судової системи було би передчасним передавати такі повноваження судовій гілці влади. Справа у тім, що нормативне поле по відповідних штрафних санкціях лише щойно сформовано. Практика його правозастосування лише має наразі формуватися. Було би недоцільно, аби або через брак належного досвіду у суддів, або через корупційну складову відповідна практика набула розхристаного та непослідовного характеру. Це унеможливило би створення послідовної та, головне, передбачуваної системи застосування штрафних санкцій за порушення конкуренційного законодавства. відтак, вважаю, що наразі формування такої практики необхідно залишити за Антимонопольним комітетом України. Повноваження судової влади було би доцільно поширити на зазначені питання лише після завершення загального очищення судової системи та після того, як Антимонопольним комітетом України буде закладено підвалини системного правозастосування з питань застосування штрафних санкцій за порушення конкуренційного законодавства.
