Кудрин и экономист РАНХиГС предложили альтернативу бюджетному правилу Минфина

Альтернативу бюджетному правилу Минфина предлагают экс-министр финансов, глава Центра стратегических разработок (ЦСР) Алексей Кудрин и заведующий лабораторией Института прикладных экономических исследований РАНХиГС Илья Соколов. В совместной статье в последнем номере журнала «Вопросы экономики» они предложили смягчить бюджетное правило, повысив цену отсечения до $45 за баррель и увеличив предельную норму расходов бюджета на 0,5% ВВП, которые можно получить за счет приватизации.

Новое бюджетное правило, примененное Минфином при расчете бюджета на 2018-2020 годы, основывается на цене отсечения на нефть в $40 за баррель с ежегодной индексацией на 2%. При этом, если объем средств объединенного суверенного фонда (ФНБ) на 1 января опускается ниже 5% ВВП, то объем средств, используемых на покрытие дефицитов федерального бюджета и бюджета Пенсионного фонда России, не может превышать 1%.

Авторы статьи отмечают, что доходы федерального бюджета по отношению к ВВП неуклонно сокращаются (с 16% ВВП в 2017 году, до 14,9% ВВП в 2020 году). «При подобной динамике бюджетных доходов применение новых бюджетных правил приведет к стремительному сокращению объема расходов: с текущих 18,1% ВВП до 15,9% ВВП уже в 2019 году. Реалистичность подобной бюджетной консолидации вызывает сомнения, особенно в условиях сохранения текущего законодательства, в первую очередь в социальной сфере», — отмечают Кудрин и Соколов.

По их оценкам, оптимизация расходов федерального бюджета на оборону, правопорядок, госуправление, сокращение субсидий в реальном секторе в совокупности способны обеспечить сокращение расходов в ближайшие два — три года в объеме не более 1% ВВП. Следовательно, еще столько же планируется сэкономить на социальной сфере, в первую очередь на пенсионном обеспечении, что без проведения пенсионной реформы приведет к снижению коэффициента замещения, подчеркивают эксперты.

Правило Минфина

Кудрин и Соколов выделили в статье несколько возможных негативных последствий введения бюджетного правила в редакции, предложенной Минфином. «Основная проблема в отсутствии гибкости данной конструкции правила: при цене на нефть $55-60 за баррель в объединенном суверенном фонде к 2020 году накопится уже около 10% ВВП и возникнет давление в сторону пересмотра базовой цены (как в 2005 году)», — говорится в статье. В подобных обстоятельствах крайне сложно завершить бюджетный маневр за счет дальнейшего сокращения расходов на «силовые» статьи и на социальное обеспечение.

Не менее важным моментом, по мнению экономистов, является то, что ни один из компонентов правила не учитывает в должной мере цикличность российской экономики. А значит новое правило не обеспечивает поддержку экономики в фазе спада и не сдерживает темпы роста в фазе подъема, избегая избыточного перегрева экономики.

Еще одна проблема в том, что правило ориентировано на сглаживание только шоков нефтегазовых доходов, вызванных изменением цены на нефть. По мнению Кудрина и Соколова, в бюджетном правиле должны быть учтены, во-первых, возможности и других шоков, во-вторых, все налоги, восприимчивые к шокам цен на нефть.

Четвертой проблемой правила Минфина авторы статьи назвали необходимость покрывать расходы на обслуживание государственного долга всегда за счет новых заимствований. Такой подход возможен при уровне расходов на обслуживание госдолга в объеме до 1% ВВП в год, подчеркивают эксперты. Однако по мере роста госдолга и отставания темпов роста ВВП от реальной ставки по заимствованиям (что наблюдалось все последние годы) через 20-30 лет расходы могут вырасти по принципу «снежного кома», считают Кудрин и Соколов.

Альтернативное правило

В альтернативном варианте бюджетного правила для большей адаптации бюджета к краткосрочным макроэкономическим и финансовым шокам авторы предусматривают две дополнительные опции. Они предложили наделить правительство правом при экстремальных шоках (сокращение реальной величины доходов бюджета, например, не менее чем на 10-15% в течение одного года) краткосрочно (на один — два года) увеличивать структурный дефицит. А также ввести потолок ежегодного расходования суверенных резервов.

«Например, можно ввести ограничение по числу лет, на которые должно хватить накопленных ликвидных суверенных активов для финансирования расходных обязательств при среднесрочном падении цены на нефть (например, на три года — период составления федерального бюджета), или ввести ограничение на ежегодные траты не более 30% остатков средств в РФ на начало каждого года», — говорится в статье.

Переход к модифицированной версии бюджетного правила Кудрин с Соколовым предлагают осуществить постепенно, с учетом размеров накопленных суверенных резервов, объема госдолга. В 2019-2020 годах, по их мнению, может быть реализовано уже принятое бюджетное правило, «смягченное» за счет повышения базовой цены на нефть до $45 за баррель (в постоянных ценах) и дополнительного увеличения рассчитанных по правилу предельных расходов на величину поступлений от приватизации в размере до 0,5% ВВП.

Начиная с 2021 году эксперты предлагают отказаться от «приватизационной надбавки» к расходам и перейти к нулевому первичному балансу, то есть расходы бюджета должны быть ограничены суммой структурных ненефтегазовых доходов и нефтегазовых доходов на уровне «цены отсечения», а также расходов на обслуживание госдолга (не более 1% ВВП).

Предварительно после 2024 года авторы видят возможность ужесточить бюджетные правила за счет отказа от учета величины расходов на обслуживание госдолга в предельных расходах в границах пятилетнего периода.